Британский парламент представляет собой уникальное явление в современном мире, сочетая одновременно и черты современного парламентаризма, и традиционные качества сословно-представительного органа при монархе. С формально-юридической точки зрения британский парламент состоит из Ее Величества королевы, Палаты лордов и Палаты общин, поэтому в полном составе парламент заседает лишь в день открытия очередной парламентской сессии, когда королева занимает свое традиционное место в зале Палаты лордов и выступает с тронной речью, в которой провозглашается план законодательных работ. Это есть одно из проявлений приверженности британцев к монархическим традициям.
В то же время, обладая абсолютным суверенитетом в отличие от аналогичных органов других стран, британский парламент практически не ограничен в своих полномочиях, позволяющих ему как представительному органу решать любой вопрос общественной и государственной жизни.
Парламент занимает особое место в системе государственной власти Великобритании. Он обладает признанным за ним судом суверенитетом и находится на самой вершине системы государственных органов страны. Его деятельность практически не подконтрольна никакому другому органу, лишь избиратели периодически оценивают деятельность той или иной партии, имеющей в парламенте своих депутатов. Своеобразие британского парламента состоит еще и в том, что его палаты значительно отличаются друг от друга не только порядком формирования, но также функциями, полномочиями и ролью в системе государственной власти, поэтому вполне допустимо рассматривать их раздельно.
Палата общин . Это представительный орган, состоящий из 659 депутатов, избираемых всеобщими прямыми и равными выборами. В связи с этим следует рассмотреть особенности избирательного права и избирательной системы Великобритании, которые складывались на протяжении веков.
В настоящее время избирательные отношения в Великобритании регулируются рядом парламентских статутов, среди которых можно назвать Акт о народном представительстве (1985), Акт о выборах в Европейский парламент (1999), Акт о политических партиях, выборах и референдумах (2000), Акт о выборах (2001), внесший существенные изменения в избирательное законодательство Великобритании, Акт об электоральной администрации (2006) и др. Названные акты образуют нормативно-правовую основу избирательного права страны, которое базируется на таких важных демократических принципах, каквсеобщие, прямые и равные выборы при тайном голосовании.
Активным избирательным правом обладают британские граждане, достигшие 18 лет . Не могут участвовать в выборах душевнобольные, пэры и пэрессы (кроме пэров Ирландии), заседающие в Палате лордов, лица, осужденные к лишению свободы . Кроме того, на срок от пяти до 10 лет лишаются избирательных прав лица, осужденные за нарушение избирательного законодательства, в частности за использование бесчестных и незаконных приемов на выборах.
Пассивным избирательным правом в Великобритании обладают британские граждане, а также проживающие в Великобритании граждане стран – членов Содружества и Республики Ирландии, достигшие 18 лет и не лишенные избирательных прав . Ценза оседлости нет, но для обладания пассивным избирательным правом на муниципальных выборах необходимо проживать, работать или владеть недвижимостью на соответствующей территории не менее одного года перед выдвижением.
Как и во всех других странах – членах ЕС, в Великобритании активным и пассивным избирательным правом на муниципальных выборах обладают иностранцы – граждане государств – членов ЕС.
Закон предусматривает, однако, ряд ограничений избирательных прав. Не могут участвовать в выборах лица, страдающие тяжелыми психическими заболеваниями. Пассивное избирательное право не предоставляется банкротам , лицам, признанным виновными в применении бесчестных и незаконных приемов на выборах, лицам, отбывающим наказание за государственную измену. Не могут избираться в представительные органы лица, находящиеся на государственной, военной или иной публичной службе (профессиональные судьи, чиновники министерств, дипломатические работники, руководители публичных корпораций, например Би-би-си, и т.п.). Указанные лица ограничиваются в избирательных правах, но не лишаются их. Государственный служащий, желающий выдвинуть свою кандидатуру на парламентских выборах, может сделать это при условии ухода в отставку с занимаемой должности до своего выдвижения кандидатом.
Выборы проводятся по одномандатным округам на основе мажоритарной системы относительного большинства. Округа образуются в соответствии с результатами переписи населения раз в 10 лет. Этим занимаются специально образуемые в регионах комиссии.
Актом о политических партиях, выборах и референдумах (2000) предусмотрено создание избирательной комиссии , к ведению которой отнесено осуществление контроля за избирательными процедурами, расходованием денежных средств политическими партиями и т.п.
Кандидаты могут выдвигаться партиями, допускается и самовыдвижение. Процедура выдвижения достаточно проста. Кандидат должен подать чиновнику по выборам заявление, подписанное 10 избирателями, и уплатить избирательный залог в размере 500 ф. ст., который не возвращается, если кандидат не наберет по меньшей мере 5% голосов избирателей своего округа. На практике кандидаты выдвигаются политическими партиями.
На парламентских выборах выдвигается в среднем 2300-2500 кандидатов. Большинство из них – кандидаты от Консервативной и Лейбористской партий. Из всех участвующих кандидатов в среднем только около 150 чел. теряют избирательный залог. Представители мелких партий предлагают вместо избирательного залога увеличить с 10 до 150 число подписей под петицией о выдвижении кандидата на выборах.
Выборы Палаты общин назначает Премьер-министр. Законодательно установлен максимальный срок полномочий Палаты общин (пять лет). В пределах этого срока Премьер-министр самостоятельно выбирает дату общих выборов, исходя из политической конъюнктуры.
Избирательная кампания по выборам в Палату общин длится три-четыре недели. С начала избирательной кампании Палата общин распускается королевой.
Депутат Палаты общин обладает традиционным для современных парламентов статусом, регулируемым нормами целого ряда актов, например Биллем о правах (1689), законами о парламенте (1911, 1949), законами о министрах короны (1937, 1964), о народном представительстве (1983), о дисквалификации депутатов Палаты общин (1975), о присяге (1978) и др. Правовое положение членов парламента регламентируется также постоянными правилами процедуры Палаты общин, установившимися обычаями и некоторыми судебными прецедентами. Эти акты закрепляют свободный характер депутатского мандата, принцип несовместимости депутатского мандата с пребыванием на некоторых государственных должностях (профессиональные судьи, дипломатические работники, военнослужащие и ряд других).
Все вновь избранные депутаты приносят присягу или делают торжественное заявление. В случае невыполнения этого требования им не предоставляются депутатские полномочия, а их места считаются свободными (Там же. С. 24.). Члены Палаты общин обладают правом законодательной инициативы и имеют право присутствовать на заседаниях палаты, участвовать в дебатах по установленной процедуре, избирать и избираться в состав внутренних органов палаты, обращаться с вопросами к правительству и его членам, вносить предложения, участвовать в голосовании.
Депутаты обладают иммунитетом и индемнитетом. Депутатский иммунитет действует в период сессий, а также в течение 40 дней до и после сессий. Особенность этого иммунитета состоит в том, что депутат не может быть арестован без разрешения палаты в связи с производством по гражданским делам, однако в отношении уголовного судопроизводства данная привилегия не распространяется. Депутатский индемнитет состоит в свободе слова, гарантированной еще Биллем о правах (1689), который установил, что “свобода слова или прений или иной деятельности в парламенте не должна быть предметом судебного рассмотрения или ставиться под сомнение в каком-либо суде или месте вне парламента”.
Установлена и ответственность депутатов. За нарушение порядка ведения заседания депутат может быть призван к порядку, спикер может выразить порицание депутату, лишить его права продолжать выступление. За грубые нарушения депутат может быть лишен права участия в заседаниях сроком на пять дней, при повторном нарушении – на 20 дней, а за третье нарушение – на неопределенный срок до рассмотрения вопроса палатой. За проявление неуважения к палате предусмотрены такие виды наказаний, как штраф, выговор, запрещение участия в работе палаты на определенный срок, исключение из палаты и заключение в тюрьму.
В силу того что победу на выборах одерживают в основном кандидаты, выдвигающиеся от партий, важнейшей организационной формой деятельности депутатов является партийная фракция. Особые роль и значение партийных фракций будут показаны при рассмотрении парламентских процедур и деятельности правительства Великобритании.
Организация работы Палаты общин. Председательствует в Палате общин председатель палаты – спикер, который избирается палатой на весь срок ее полномочий и представляет палату во взаимоотношениях с другими органами. Он не должен принадлежать к какой-либо партии, поэтому депутат, избираемый на этот пост, как правило, от фракции парламентского большинства, прекращает свое членство в партии.
Основные функции спикера: председательствование на заседаниях палаты; применение и истолкование процедуры и практики работы палаты и, как говорят истинные англичане – любители спорта, наблюдение за тем, чтобы “игра была справедливой”. Кроме того, спикер имеет право разрешать проведение чрезвычайных дебатов, предлагает выслушать задаваемые в частном порядке вопросы правительству по срочной теме в случае, если оно само не собирается сделать по ней заявления. Спикер наделен также правом выбирать, кому из депутатов дать слово для выступления или для вопроса (есть выражение: “поймать взгляд спикера”). Спикер участвует в голосовании лишь в том случае, если голоса депутатов разделились поровну. Кроме того, спикер не может сам выступать в дебатах или комментировать выступления депутатов. У спикера имеются три заместителя, которые поочередно председательствуют на заседаниях комитета всей палаты. Спикеру оказывают помощь партийные организаторы2, именуемые “кнутами”, которые следят за соблюдением партийной дисциплины, голосованием членов своей партийной фракции.
Организационной формой деятельности палаты являются парламентские комитеты. Они образуются для предварительного обсуждения законопроектов, осуществления контроля за деятельностью администрации и проведения парламентских расследований. Создаваемые в Палате общин комитеты подразделяются на постоянные и временные.
Палата общий работает сессионно. Каждая сессия длится 160-175 дней.
Палата лордов. К концу XX в. Палата лордов являла собой анахронизм в британской системе государственной власти. Большинство ее членов (наследственные пэры) олицетворяли сословные привилегии , занимая места по наследству. Назначаемые пэры были связаны с монаршим велением. Юридически эта Палата соединяла все ветви власти: и законодательную, и исполнительную (лорд-канцлер и некоторые иные лорды входили в состав правительства), и судебную (лорды по апелляции). Численный состав Палаты все время менялся.
Согласно Акту о Палате лордов (1999), принятому по инициативе правительства, наследственные пэры были лишены права заседать в Палате лордов и наделялись избирательными правами. Исключение составляют 92 пэра, продолжающие заседать в Палате пожизненно до следующего этапа реформы Палаты лордов. В случае появления вакансии в Палате лордов (из числа оставшихся наследственных пэров) она заполняется посредством дополнительного отбора, осуществляемого специальной комиссией по назначению. Клерк парламента ежегодно готовит и публикует список тех наследственных пэров из числа исключенных, которые изъявили желание участвовать в заседании Палаты.
Еще более значимые изменения в Палате лордов произошли в связи с принятием Акта о конституционной реформе (2005). В соответствии с этим Актом судебные полномочия Палаты лордов передаются Верховному суду (в некоторых источниках он называется Высшим апелляционным судом).
В соответствии с Актом 2005 г. изменился статус лорда-канцлера. Эта должность была уникальна тем, что совмещала в Соединенном Королевстве все три ветви власти. Теперь лорд-канцлер является министром юстиции и возглавляет комиссию по отбору кандидатов в Верховный суд.
В результате проведенных реформ Палата лордов насчитывает теперь около 750 членов. Это пожизненные пэры, назначаемые королевой по представлению Премьер-министра; духовные пэры (их 26 – архиепископы Кентерберийский и Йоркский, получающие места в Палате со дня вступления в должность, и 24 епископа); избранные наследственные пэры, остающиеся пока в Палате.
Статус члена Палаты лордов регулируется обычаями, судебными прецедентами и отдельными актами парламента . Пэры, впервые появляющиеся в Палате (вновь назначенные или наследственные, достигшие установленного возраста), приносят на заседании Палаты присягу.
Срок полномочий членов Палаты лордов неограничен, за исключением случаев, когда членство в Палате связано с пребыванием в определенной должности (сане). Члены Палаты лордов обладают правом законодательной инициативы.
Лорды распределяются по партийным группам, так же как и в Палате общин. Но они не связаны партийной дисциплиной. Имеются три партийные группы: лейбористы, консерваторы и либеральные демократы. Каждая партийная группа избирает своего лидера – “кнута”, который организует работу группы. Однако большинство лордов не поддерживают ни одну из партий, это независимые лорды, так называемые кросс-бенчерз. Независимые члены Палаты избирают представителя, который созывает собрания группы.
Жалованье в Палате лордов получают только лорд-спикер, председатели комитетов и их заместители. Остальным лордам оплачиваются расходы, связанные с участием в заседаниях (на транспорт, оплата гостиничных номеров и т.п.).
Основными функциями Палаты лордов являются законодательная деятельность, контроль за деятельностью правительства и обсуждение важнейших вопросов внутренней и внешней политики.
Процедуры в Палате лордов схожи с соответствующими процедурами в Палате общин, но являются более простыми.
Лорды теперь заседают не в традиционном одеянии (длиннополые мантии красного цвета, отороченные горностаем, обтягивающие панталоны и башмаки с пряжкой), а в обычной одежде. Однако традиционную форму должны (пока) надевать лица, вновь возведенные в пэрство и впервые представляемые в Палате лордов, а также все лорды во время открытия королевой очередной сессии парламента.
Парламентские процедуры. Несмотря на то, что палаты британского парламента имеют значительные различия в порядке формирования и организации деятельности, они находятся в тесном взаимодействии, которое проявляется через парламентские процедуры, наиболее важные из которых законодательный процесс и парламентский контроль .
Каждый год очередная сессия парламента и первая сессия после парламентских выборов открывается монархом. Эта красочная процедура сохраняет стародавние традиции. Ровно в 11 часов утра королева садится в старинную, так называемую ирландскую, государственную карету и направляется в сопровождении конной гвардии из Букингемского дворца (резиденции королевы) к Вестминстерскому дворцу (зданию парламента). В карете, запряженной шестеркой серых лошадей, с одетыми в ливреи лакеями на запятках, кроме Ее Величества находится и ее супруг – герцог Эдинбургский в парадной форме адмирала при всех орденах и регалиях.
По прибытии кортежа в Вестминстер британский государственный флаг на шпиле здания парламента опускается и поднимается королевский штандарт1. В Вестминстерском дворце королева проходит в специальную гардеробную, где фрейлины помогают ей облачиться в королевскую мантию и надеть имперскую корону. Затем Елизавета II во главе торжественной процессии направляется в Палату лордов и занимает большой королевский трон.
Когда Ее Величество входит в Палату лордов, все поднимаются со своих мест.
Это впечатляющее зрелище. Все ослепительно сияет – королевская корона с ее бриллиантами, рубинами, сапфирами и жемчугом, диадемы пэресс, платья всех цветов и оттенков. Стоят пэры в своих алых мантиях с золотой бахромой, архиепископы, епископы, судьи в длиннополых мантиях, а также члены дипломатического корпуса, демонстрирующие строгие одежды и бросающиеся в глаза “правила протокола”.
Королева величественно садится на трон, что означает предложение всем присутствующим занять свои места. Лишь после
1 Королевский штандарт всегда размещается над зданием, в котором в данный момент находится монарх. После того, как облаченные в красные мантии лорды займут свои места, в зал допускаются члены Палаты общин. Процедура их появления в Палате лордов также отличается особым ритуалом. Члены Палаты общин входят в зал во главе со спикером, следом за которым идут Премьер-министр и лидер оппозиции, затем другие депутаты.
Так ежегодно начинается очередная сессия британского парламента. Такая торжественная процедура открытия парламентской сессии существует уже свыше 400 лет, с того дня (2 апреля 1571 г.), когда Елизавета I сама открыла сессию парламента.
Наиболее важная парламентская процедура – законодательный процесс. Субъектами права законодательной инициативы являются члены каждой из палат и правительство, а также королева, которая осуществляет свое право через Кабинет министров.
Законопроекты могут вноситься в любую из палат, но практически основная часть законопроектов вносится в Палату общин, а финансовые билли вносятся исключительно в Палату общин (ст. 1 Акта о парламенте (1911)).
Следует отметить, что все парламентские акты делятся на публичные (охватывают общегосударственные интересы) и частные (носят локальный или персональный характер). Публичные законопроекты вносятся, как правило, правительством, частные – депутатами. В соответствии с правилами процедуры неправительственные законопроекты рассматриваются лишь один день в неделю. В итоге 95% всех законов принимается по инициативе правительства.
Как и в других странах, в Великобритании законопроект рассматривается в трех чтениях. В первом чтении клерк палаты лишь зачитывает название законопроекта. Затем ставится на голосование вопрос о принятии законопроекта к рассмотрению либо о его отклонении. Во втором чтении обсуждаются его основные положения и поправки, причем второе чтение проводится в несколько этапов. Сначала проект обсуждается на заседании палаты, далее он передается в комитет или несколько комитетов, где проводится постатейное обсуждение проекта, а затем вновь на заседании палаты проводится обсуждение и голосование по поправкам. Если проект внесен правительством, то сначала выступает соответствующий министр, а затем член “теневого кабинета”. Если же законопроект вносится оппозицией, то сначала выступает ее представитель, затем члены правительства, а уже потом слово предоставляется другим депутатам, причем депутаты Палаты общин могут выступать по одному проекту только один раз, в то время как члены Палаты лордов не ограничены в этом. В ходе третьего чтения могут проводиться общие дискуссии по проекту в целом без внесения поправок, но чаще всего спикер сразу ставит его на голосование. При проведении парламентских дебатов кворум в Палате общин составляет 40 депутатов, но для принятия закона необходимо большинство от общего числа членов палаты. Вот здесь-то и требуется особая активность “кнутов”, которые “сгоняют” своих депутатов в зал заседаний для проведения голосования (Там же.).
В британском парламенте существуют различные способы голосования: открытое и тайное, поименное, а также специфическая процедура “голосование ногами”. Последняя процедура настолько оригинальна, что требует подробного рассмотрения.
Вдоль боковых стен зала заседаний Палаты общин к внешним их сторонам примыкают разделительные вестибюли, предназначенные для голосования. Депутаты, голосующие “за” (или “да” – “yes”), выходят из зала заседания через выход за креслом спикера и располагаются в вестибюле справа от спикера. Голосующие “против” (или “нет” – “по”) пользуются выходом, находящимся в другом конце зала, и располагаются в вестибюле слева от спикера. Клерки записывают имя депутата и выбранный им вариант, а специально уполномоченные “счетчики” подсчитывают их.
Депутаты призываются голосовать с помощью звонков (колокольчиков), которые звенят во всех помещениях Вестминстера, отведенных для депутатов Палаты общин, за исключением помещений, занимаемых парламентскими комитетами, а также в офисах, расположенных вокруг Вестминстера. Депутатам отводится восемь минут, чтобы успеть занять тот или иной вестибюль, после чего двери закрываются (См.: The Houses of Parliament. P. 53-54.).
Может применяться “парный отказ” от голосования. Если один из депутатов по каким-либо причинам не может принять участие в голосовании, чтобы не нарушать соотношения сил в парламенте, он может договориться с коллегой из оппозиционной партии о взаимном отказе от голосования. Такая процедура применяется и в странах англосаксонского права.
После принятия проекта Палатой общин он передается в другую палату, где проходит аналогичную процедуру. Если Палата лордов вносит свои поправки, то закон вновь возвращается в Палату общин и обсуждается повторно. Если Палата лордов отклоняет закон, принятый Палатой общин, то в этом случае он может быть вновь рассмотрен на следующей сессии, и если будет одобрен простым большинством голосов в нижней палате, то передается на подпись королеве как закон, принятый парламентом. Таким образом, Палата лордов может задержать принятие закона на один год, поскольку сессии парламента проходят один раз в год. Финансовые билли должны быть одобрены Палатой лордов в течение одного месяца, после чего они вступают в силу без согласия верхней палаты.
Динамизм общественной жизни, бурное развитие экономики, усложнение процесса социального управления предопределили такое явление, как делегированное законодательство. Этот институт не получил в Великобритании достаточно четкого регулирования, хотя случаи делегирования парламентом части своих полномочий правительству имеют место нередко.
Еще одной важной парламентской процедурой является парламентский контроль за деятельностью правительства. Формы такого контроля: вотум недоверия, резолюция порицания, вопросы устные и письменные и некоторые иные.
Формами парламентского контроля являются также деятельность специализированных комитетов, на заседания которых с 1979 г. приглашаются министры для дачи показаний, и институт парламентского уполномоченного по делам администрации, учрежденный в 1967 г. Важное значение имеет и еще одна форма контроля. Палата общин осуществляет контроль за расходованием финансовых средств (через парламентского контролера – генерального аудитора, комитет по публичным счетам, а также во время парламентских вопросов правительству).
Следует отметить, что деятельность британского парламента осуществляется в условиях широкой гласности. Работа палат освещается в печати. Кроме того, каждый желающий может приобрести билет для посещения здания Вестминстерского дворца, в том числе и в период заседаний палат (для зрителей выделены места на галерее). Гласность можно отнести к традициям британского парламента, поскольку еще в 1803 г. было положено начало публикации протоколов парламентских прений.
Особенности принципа разделения властей в Великобритании
Правовое регулирование институтов непосредственной демократии
В силу господства в Великобритании концепции верховенства Парламента в ней длительное время отвергался такой институт непосредственной демократии, как референдум. А поскольку закона о референдуме до сих пор нет, поэтому единственный общегосударственный референдум, проводившийся по поводу вступления в ЕС, а также, несколько региональных референдумов в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии осуществлялись на основе разовых законов, принимавшихся Парламентом. В Великобритании выборы проводятся по мажоритарной системе относительного большинства . Округа по выборам в Парламент одномандатные, выборы признаются состоявшимися при любой явке избирателей. Активное избирательное право предоставляется гражданам, достигшим 18 лет. Пассивное избирательное право предоставляется с 21 года. Регистрация избирателей в списках обязательна. Списки избирателей составляются 1 раз в год на 16 января по данным домовладельцев. Активным и пассивным избирательным правом не обладают:
·священники государственной церкви;
·гражданские служащие, назначенные короной;
·судьи (за исключением мировых);
·злостные банкроты;
·лица, осужденные за мошенничество на выборах, лишаются избирательных прав на срок от 5 до 10 лет;
·лица, отбывающие наказание в виде лишения свободы по приговору суда.
Для выдвижения кандидата в Парламент необходимы подписи 10 избирателей или выдвижение политической партией. Регистрация кандидатов производится при уплате избирательного залога в размере 500 фунтов стерлингов. Избирательных комиссий в стране нет. В общегосударственном масштабе выборами руководит МВД, на местах – чиновники по выборам. Эти обязанности возлагаются на шерифов графств, либо на председателей муниципальных советов.
Принцип разделения властей в Великобритании действует с рядом особенностей:
·положение монарха в системе органов государственной власти, проявляющееся в том, что он является частью каждой из ее ветвей: например, Правительство Ее Величества; Судьи Ее Величества; судебный обвинительный акт от имени монарха; наконец, королевская подпись на законопроекте.
·члены Правительства являются членами Парламента, обладают полномочиями издавать акты делегированного законодательства.
·Палата лордов является одновременно и высшей судебной аппеляционной инстанцией страны.
·Лорд-канцлер – это одновременно и спикер Палаты лордов и член Кабинета Министров и Председатель Апелляционного Суда Великобритании.
·Тайный Совет – совещательный и исполнительный орган при монархе является высшей инстанцией для рассмотрения апелляций на решения церковных судов и медицинских трибуналов.
По британской конституционной доктрине глава государства является составной частью Парламента, поэтому он представляет собой триединый орган: монарх, Палата лордов и Палата общин.
Палата общин состоит из 659 парламентариев, избираемых на 5 лет. Они обладают ограниченным иммунитетом и индемнитетом. Кроме работы непосредственно в палате парламентарии обязаны по выходным дням вести прием избирателей в своих округах, принимать их заявления для передачи Парламенту.
Работой Палаты общин руководит ее спикер, избираемый на срок полномочий Палаты от партийной фракции, имеющей большинство мандатов. После чего он формально назначается на эту должность монархом. Спикер имеет право назначать председателей постоянных комитетов, передавать им законопроекты, предоставлять и лишать слова парламентариев, налагать дисциплинарные санкции на депутатов, обеспечивать взаимодействие Палаты общин с Палатой лордов и монархом. В Палате общин создаются постоянные и временные комитеты, которые подразделяются на специализированные, неспециализированные и сессионные, в работе которых велика роль партийных фракций, поскольку парламентарии при обсуждении и голосовании связаны строгой партийной дисциплиной.
Кворум для заседания Палаты общин составляет всего 40 парламентариев.
Палата лордов после реформы 1999 года сокращена по численности почти в 2 раза и составляет около 600 членов. Отменено наследственное членство.
В состав палаты входят пожизненные пэры. Этот титул присваивается монархом по рекомендации Премьер-министра за выдающиеся заслуги и не передается по наследству. Членами палаты являются так называемые духовные лорды, т.е. архиепископы и епископы англиканской церкви, а также «судебные лорды» - это 11 пожизненно назначенных монархом судей Судебного комитета Палаты лордов, являющихся высшей судебной инстанцией по гражданским делам. В состав этого комитета входят также лица, занимавшие в прошлом высшие судебные должности в стране. За счет этого число «судебных лордов» может достигать 20 человек. Спикера палаты лордов, по предложению Премьер-министра формально утверждает монарх сроком на 5 лет. Кворум для проведения заседаний – 3 лорда. Палата лордов создает комитеты по различным вопросам ее компетенции. Среди них наиболее значимые комитет по науке и технологиям и комитет по вопросам ЕС. К функциям палаты относятся законодательные, судебные и контрольные функции. Последние проявляются в практике вопросов министрам Правительства, а также создание специальных комитетов для изучения вопросов, по итогам работы которых информируется Правительство и население.
Законодательный процесс в Парламенте состоит в рассмотрении, согласно установленной процедуре, законопроектов, которые могут быть внесены в любую палату. Финансовые законопроекты вносятся только в Палату общин. На практике законопроекты рассматриваются сначала в нижней палате. Монарх в Великобритании обладает правом законодательной инициативы, законопроекты от его имени представляют министры. Более 95% законопроектов, рассматриваемых Парламентом – это законопроекты Правительства. Все законопроекты можно подразделить на 3 группы:
·публичные билли – законопроекты, представляющие важное значение и интерес для всего общества. Инициаторами их внесения являются члены обеих палат, а также члены Правительства. Правительственные законопроекты рассматриваются в Парламенте в приоритетном порядке.
·частные билли – законопроекты, регулирующие вопросы, касающиеся определенной группы лиц или населения определенной территории. Инициаторами частных биллей являются местные органы власти или общественные объединения. Вносится такие законопроекты в Парламент в форме петиций.
·смешанные билли – законопроекты, отличающиеся большой общественной значимостью и одновременно затрагивающие интересы определенных групп населения.
Как правило, первое чтение законопроекта состоит в зачитывании его названия, тиражировании и раздаче парламентариям. Дискуссии на этой стадии редки. Через две-три недели проводится второе чтение , которое начинается с обсуждения общих положений законопроекта. Затем он передается в комитет или несколько смежных комитетов, где парламентарии и эксперты детально, постатейно изучают законопроект, вносят поправки и голосуют по нему. После обсуждения в комитетах, законопроект возвращается в палату для продолжения рассмотрения во втором чтении с рассмотрением и обсуждением поправок и голосованием по ним.
В третьем чтении спикер палаты ставит проект на голосование в целом. Дискуссии на данной стадии проводятся достаточно редко. Для принятия закона необходимо абсолютное большинство голосов общего числа членов палаты. Принятый в нижней палате законопроект направляется в Палату лордов, которая может внести в него поправки. В этом случае их должна обсудить нижняя палата. Верхняя палата может наложить вето на законопроект, которое Палата общин преодолевает простым большинством, но только на другой сессии. Если Палата лордов в течение месяца не рассмотрит законопроект, он вступает в силу без ее согласия.
Наряду с законодательной функцией британский Парламент имеет функции принятия бюджета и контроля за деятельностью Правительства.
Юридически Правительство несет коллективную ответственность перед Палатой общин. Палата общин может потребовать отставки министра. Глава Правительства решает, уйдет ли в отставку все Правительство или конкретный министр. Вопрос о вотуме доверия Правительству является только связанным. Это означает, что он ставится самим Правительством в связи с предлагаемым им законопроектом.
Старейшим парламентом мира является английский Парламент, рождение которого датируют XIII в., когда по требованию восставших феодалов королем Иоанном Безземельным в 12)5 г. была подписана Великая хартия вольностей. Она возложила на монарха обязанность создавать для установления налогов «Общий совет королевства». Поэтому британский Парламент называют отцом всех парламентов. В Великобритании понятие «Парламент» как собственное наименование стало применяться для обозначения национального представительного учреждения.
Значение государственного форума английский Парламент завоевывает уже в XIII в., становясь классическим образцом представительного органа. Позднее, в XVI-XVII вв., он выступает сословно-представительным органом при монархе. Однако только после буржуазной революции XVII в. Парламент приобретает реальное и многоплановое значение. Следует учитывать, что система парламентаризма на Западе возникла как отрицание абсолютизма государственной власти в лице монарха, всевластного первого лица в государстве.
Особенностью функционирования британского Парламента является отсутствие в государстве писаной (кодифицированной) Конституции, поэтому многие нормы парламентской жизни, взаимоотношения с Правительством остаются урегулированными конституционными (конвенциональными) соглашениями и правовыми обычаями.
При места Парламента в системе власти Великобри
тании следует учитывать, что в ее основу были положены два фундаментальных принципа - парламентского верховенства и парламентарного (ответственного) правления.
Британский Парламент представляет собой пример бикаме- рального представительного органа, состоящего из Палаты общин и Палаты лордов. Причем неотъемлемой частью Парламента считается британский монарх.
Одна из важнейших особенностей Парламента заключается также в том, что одна из его палат - Палата лордов формируется по наследству, иными словами, на невыборной основе. Членство в ней обусловлено получением дворянского титула, дающего право быть ее членом. Это самая большая верхняя палата среди европейских стран. Ее членами являлись в конце 90-х гг. XX в. более 1200 пэров Парламента, титулованная знать, имена которой вписаны в «золотую книгу» английского дворянства. Однако после первого этапа конституционной реформы, которая началась в 1999 г. и должна продлиться 10 лет, в Палате насчитывалось всего 665 человек.
Традиционно в Палате лордов существует четыре вида членства: 1)
духовные лорды (архиепископы Йоркский и Кентербе- рийский и епископы англиканской церкви); 2)
судебные лорды (назначенные в Палату бывшие и действительные высшие судебные чины для оказания квалифицированной помощи при решении судебных дел); 3)
наследственные пэры; 4)
пожизненные пэры (получившие титул и место в Палате за выдающиеся заслуги перед Короной), они не имеют права передавать свой титул по наследству.
В результате реформирования верхней палаты из 788 наследственных пэров только 90 и два должностных лица, связанных с церемониалом, могут в ней заседать. Ныне эти аристократы избираются всеми наследственными пэрами: значительное большинство из них избрано среди консерваторов и незначительное - среди лейбористов, что в целом выражает соотношение политических сил в Палате лордов.
На переходный период в палате пожизненно оставлены 192 наследственных лорда. Остальные лорды имеют право баллотироваться на выборах, в том числе в нижнюю палату - Палату общин.
Примечательно, что, несмотря на столь расширенный состав Палаты, кворум составляет всего три человека и в основном участие в ее работе принимают около 100 человек (судебные лорды и пожизненные лорды).
Длительное время Палату возглавлял Лорд-Канцлер, назначавшийся на должность Премьер-министром и являвшийся од- новременнно членом Кабинета (министром).
Однако в связи с конституционной реформой с 2004 г. руководитель Палаты лордов занимает данную должность на внутрипалатной выборной основе и не входит в состав Правительства. По традиции руководитель Палаты лордов принимает участие в дебатах и голосовании, однако не решает процедурные вопросы, как это делает спикер Палаты общин. Эти полномочия осуществляются Палатой самостоятельно при координации лидера Палаты, которым является руководитель ее наиболее крупной партийной фракции. В Палате имеются лишь неспециализированные комитеты.
В общих чертах компетенция Палаты лордов включает в себя следующие полномочия: 1) законодательные, 2) контрольные, 3) судебные. Первая группа обеспечивает участие палаты в законодательном процессе (рассмотрение в соответствии с процедурой вносимых законопроектов - биллей, исключением здесь является особое требование для внесения финансовых биллей, которые вносятся лишь в Палату общин; внесение поправок в законопроекты, принятые нижней палатой, и т. д.). Вторая группа полномочий главным образом заключается в контроле за работой Правительства. Судебные полномочия Палаты значительны и определяются тем, что она является высшей судебной инстанцией Великобритании. Однако в 2003 г. создано новое министерство по конституционным делам, которое должно взять на себя большинство полномочий Лорд-Канцлера, в том числе в судебной сфере.
Нижняя палата - Палата общин - единственный выборный центральный орган государственной власти. Только депутаты этой Палаты могут именоваться членами Парламента. Численный состав Палаты - 659 членов, избираемых сроком на пять лет. Распущена Палата может быть монархом. Палату общин возглавляет спикер. Данная ответственная должность существует с 1377 г.
Избираться в Палату может любой британский подданный (а также проживающие в стране граждане Ирландии и Содружества7), достигший 21 года и удовлетворяющий установленным в законодательстве цензам. Среди таких цензов следует назвать ценз несовместимости: запрет быть членами Парламента для лиц, занимающих определенные государственные должности (профессиональные оплачиваемые судьи, гражданские служащие, военнослужащие и т.. д.). Избирательный залог составляет 500 фунтов стерлингов, он не возвращается, если кандидат набрал меньше 5% голосов.
Выборы в Палату общин проводятся по мажоритарной системе относительного большинства. При этом отсутствует требование о получении кандидатом минимального процента голосов избирателей.
На последних парламентских выборах в нижнюю палату 2001 г. вновь победили лейбористы, получившие подавляющее большинство депутатских мандатов - 413, консерваторы завоевали 166 мест, а социальные либеральные демократы - 52. К важнейшим полномочиям Палаты относятся: принятие законов, бюджета, рассмотрение финансовых биллей, парламентский контроль за деятельностью Правительства и т. д. Только эта Палата может выразить последнему недоверие.
В целом Великобританию можно с уверенностью охарактеризовать как страну с устойчивой и значительной ролью Парламента, во многом обусловленной непрерывностью парламентского развития, сравнимой только с США.
Еще по теме 13.4. Парламент Великобритании: внутренняя организация, полномочия:
- Глава 2. Соотношение частных и публичных элементов во внутренней организации управления акционерными обществами России
Законодательная власть в Великобритании принадлежит Парламенту. Это один из старейших парламентов в мире, его по праву называют отцом всех парламентов. Он возник в конце XIII в. и с тех пор продолжает функционировать без перерывов на протяжении всей политической истории страны. Уже в конце XVIII в. практическое ограничение власти монарха придало Парламенту реальное и многоплановое значение, поставило его в центр политической власти. Длительный эволюционный путь обусловил характерную для этого высшего представительного органа страны преемственность. Сочетание новых и старых форм, их сосуществование находит отражение во многих сторонах организации и деятельности его палат.
Парламент Великобритании состоит из двух палат – Палаты общин и Палаты лордов. Неотъемлемой его частью считается также монарх, так как британская правовая доктрина исходит из того, что только единство всех трех частей образует в правовом смысле то, что называют парламентом. В повседневной же практике под термином «Парламент», как правило, подразумевают его основную часть – Палату общин.
Положение Парламента в конституционной системе определяется двумя доктринальными принципами – парламентского верховенства и парламентского (ответственного) правления. Реальное же функционирование Парламента обусловлено сложившейся практикой двухпартийной системы. В совокупности эти два фактора обеспечивают разумное сочетание элементов демократизма и рационализма британской парламентской системы и государственного механизма в целом.
Палата общин. Порядок формирования и состав . Палата общин представляет собой общенациональный представительный орган. Это единственный выборный центральный орган государственной власти в стране. Члены Палаты избираются сроком на 5 лет на всеобщих прямых выборах. В среднем различными партиями выдвигается 2300-2500 кандидатов. Выборы проводятся по 659 одномандатным округам, их результаты определяются по мажоритарной системе относительного большинства. Распределение депутатских мандатов между партиями по этой избирательной системе никогда не соответствует распределению между ними голосов избирателей, предоставляя огромные выгоды двум крупнейшим партиям – лейбористской и консервативной. В ходе парламентских выборов, фактически, решается вопрос о том, какая из этих партий будет править страной.
Подавляющее большинство депутатов Палаты – 539, избирается от густонаселенной Англии. Шотландия представлена 61 депутатом, Уэльс – 41, Северная Ирландия – 18. Вплоть до 1987 года срок полномочий Палаты послевоенных созывов никогда не достигал установленного законом. Средняя продолжительность полномочий одного созыва равнялась трем-четырем годам. Одна из причин досрочных роспусков Палаты заключалась в том, что Правительство стремилось выбрать для своей партии наиболее благоприятный момент для выборов, провести их, как правило, на пике своей популярности.
Работой Палаты руководит избираемый депутатами Спикер – третье после Королевы и Премьер-министра должностное лицо в стране. Он председательствует в Палате, следит за соблюдением правил парламентской процедуры, представляет Палату в ее сношениях с Королевой, Палатой лордов, другими государственными органами. Ни одно заседание Палаты не может происходить в отсутствие Спикера. Спикер считается беспартийным и сам не участвует ни в прениях, ни в голосованиях за исключением случаев, когда голоса депутатов разделяются поровну.
Важным должностным лицом в Палате является «лидер Палаты общин» - депутат в ранге члена Кабинета, в задачу которого входит обеспечение своевременного прохождения через Палату законодательных инициатив Правительства. Он выполняет роль посредника между Правительством и оппозицией.
Палата общин образует из своих депутатов комитеты, которые подразделяются на постоянные, временные и комитет всей палаты. Постоянные, в свою очередь, делятся на специализированные и неспециализированные.
Специализированные комитеты создаются для осуществления парламентского контроля над деятельностью Правительства. Система комитетов привязана к структуре министерств, является их зеркальным отражением. Наличие этих комитетов дает возможность депутатам тщательно исследовать правительственную деятельность в отдельных сферах и областях государственного управления, достаточно компетентно судить о деятельности министерств и ведомств, воздействовать на решения, принимаемые аппаратом управления. Комитеты имеют право проводить расследования. Кроме того, имеются специальные комитеты по европейскому законодательству, делегированному законодательству и др. Специализированные комитеты функционируют на постоянной основе, состоят из 10-15 членов Палаты.
Неспециализированные комитеты образуются для предварительного постатейного рассмотрения биллей (внесенных в Палату законопроектов). Число таких комитетов юридически не определено. Обычно в Палате функционирует 7-8 таких комитетов. Эти комитеты каждый раз создаются заново для рассмотрения конкретного билля, и после выполнения своей задачи распускаются. Комитеты обозначаются первыми буквами латинского алфавита: A, B, C и т.д. и не специализируются по каким-либо вопросам. Имеется так же Комитет по рассмотрению частных (неправительственных) биллей. В составе каждого комитета от 15 до 50 депутатов.
Комитет всей Палаты – это ее пленарное заседание, на котором, как правило, обсуждаются законопроекты исключительной важности: конституционные и финансовые билли, предложения о национализации и др. Он созывается для ускорения прохождения законопроекта через Парламент. При этом Спикер покидает заседание, которое ведет Председатель комитета путей и средств – второе по важности должностное лицо Палаты.
Среди временных комитетов можно выделить следующие: по вопросам процедуры, по отбору (депутатов в органы Палаты), привилегиям, петициям, направленным Палате, обслуживанию депутатов и др. Комитеты образуются на время проведения сессии. Партийный состав постоянных и временных комитетов комплектуется по принципу пропорционального представительства фракций, что обеспечивает партии, располагающей большинством мест в Палате, преобладание и во всех комитетах.
Важную роль в работе Палаты играют партийные фракции , именуемые парламентскими партиями. Партийная структура – основа всей организации и деятельности Палаты. Две главные партии образуют официально признанные стороны – правительственное большинство (ее лидер становится Премьер-министром) и «официальную оппозицию Ее величества». Последняя создает «теневой кабинет», состоящий из депутатов, которые считаются теневыми аналогами действующих членов Кабинета. «Теневой кабинет» находится в курсе правительственных дел и готов в любой момент сменить Кабинет действующий. Должность лидера оппозиции законодательно закреплена, ему выплачивается государственное жалованье.
Партийные фракции возглавляются «кнутами». «Кнут» - правая рука Премьер-министра или лидера оппозиции. У консерваторов они назначаются лидером партии, у лейбористов избираются членами фракции. Основной задачей «кнутов», их заместителей и помощников является организация и координация деятельности соответствующих фракций. Кроме того, «кнуты» правительственного большинства и официальной оппозиции проводят регулярные консультации друг с другом в целях налаживания сотрудничества, решения спорных вопросов, достижения компромиссов и т.д.. «Кнуты» ведущих партий получают жалование из казны.
Традиционно «кнуты» обеспечивают партийную дисциплину. Считается, что ни одна фракция не может рассчитывать на успех, если она не выступает в Палате монолитно. Поэтому фракционная дисциплина свято соблюдается. «Кнуты» обеспечивают явку членов фракции на голосование. Депутаты, формально обладая суверенитетом, голосуют в соответствии с указаниями «кнута» своей партии. Отступников и нарушителей потихоньку «затирают». Обычно они теряют возможность выдвижения своей кандидатуры на следующих парламентских выборах.
Депутат обладает иммунитетом (на период сессии плюс 40 дней до начала и 40 дней после ее завершения). Ему оплачиваются почтовые и транспортные расходы, услуги трех помощников (на эти цели выделяется 24 тыс. ф. ст. в год). С 1911 года депутаты получают жалованье, которое в настоящее время составляет 22 тыс. ф. ст. в год, и компенсацию в 9 тыс. ф. ст. для оплаты жилья. Каждый депутат тесно связан со своим избирательным округом, обязан регулярно принимать избирателей в своем местном бюро, подтверждать свою компетенцию и степень влияния, решая разнообразные вопросы.
Парламентская процедура определяется в основном постоянными правилами (регламентом Палаты). Ежегодная сессия Палаты начинается в конце сентября – начале октября и завершается в августе. Палата собирается на заседания ежедневно, кроме субботы и воскресенья в течение 160-190 дней в году. Заседания, как правило, открытые. Деятельность Палаты широко освещается прессой.
Палата лордов.Порядок формирования и состав. Палата лордов формируется на невыборной основе, и в настоящее время состоит преимущественно из пожизненных пэров-дворян с титулом не ниже барона/баронессы. Каждый год их число увеличивается, поскольку на 21 апреля (день рождения Королевы) и на 25 декабря (Рождество Христово) Королева по совету Премьер-министра жалует очередные дворянские титулы тем, кто отличился перед Отечеством. Большинство из них – это политические и партийные деятели, высшие военнослужащие и чиновники, вышедшие в отставку, выдающиеся ученые, артисты и др. Титул (и собственно место в Палате) жалуется без права передачи по наследству. В состав Палаты входят также 26 «духовных» лордов (высшие иерархи англиканской церкви) и 20 «лордов по апелляции». Это лорды-юристы, которые назначаются королевским актом пожизненно из числа лиц, занимающих или занимавших высокие судейские должности. Они оказывают Палате помощь при решении судебных дел и получают особую плату.
В настоящее время Палата лордов находится в состоянии существенного реформирования. Так, в соответствии с проводимой лейбористским Правительством Э. Блэра конституционной реформой с 1 января 2002 года упразднено членство в ней наследственных пэров, т.е. замещавших места в Палате по наследству, каковых насчитывалось более 700 (их имена были вписаны в так называемую «золотую книгу» английского дворянства). Пока новый способ формирования Палаты еще не определен, как юридически не определен и ее численный состав.
Внутренняя организация Палаты. Возглавляет Палату лордов Лорд-канцлер – должностное лицо, назначаемое Королевой на 5 лет по представлению Премьер-министра. Лорд-канцлер одновременно является членом Кабинета и главой судебной системы страны. Правда, его полномочия значительно урезаны по сравнению с коллегой – Спикером нижней Палаты. У Лорда-канцлера есть два выборных заместителя, ведущих заседания Палаты в его отсутствие.
Палата лордов не имеет постоянных комитетов, но может по своему усмотрению преобразовываться в комитет всей Палаты. Она вправе также создавать временные специализированные комитеты для обсуждения конкретного законопроекта.
В Палате лордов формируются партийные фракции. Каждая из них имеет своего лидера, главных «кнутов» и их помощников. Лидер правящей партии считается лидером Палаты. Однако лорды более независимы от партий и избирателей и меньше связаны партийной дисциплиной.
Лорды наделены парламентской неприкосновенностью и могут быть судимы только своей Палатой. Их деятельность не оплачивается. Лорды отличаются «недисциплинированностью», заседания Палаты посещают в лучшем случае 100 ее членов. Кворум правомочности Палаты составляет три члена, а для утверждения биллей, поступивших из нижней палаты, достаточно 30 членов.
Компетенция Парламента. К важнейшим функциям Палаты общин относятся: обсуждение и принятие решений по вопросам внешней и внутренней политики страны (парламентские дебаты), принятие законов; принятие бюджета; контроль над деятельностью Правительства.
Функции Палаты лордов скромнее: выдвижение неоспоримых законопроектов; проработка поступающих в нее законопроектов; утверждение биллей, принятых Палатой общин с правом отлагательного вето; дебаты по наиболее важным долговременным политическим проблемам. Потеря Палатой властных функций является следствием парламентских реформ, проведенных в XIX-XX вв. Считается, что Палата, аккумулируя богатый опыт и специальные знания ее членов должна выполнять роль важного и полезного дополнения выборной палаты.
Законодательная процедура . Парламент Великобритании имеет право принимать и изменять любой закон в порядке обычной законодательной процедуры. Он не связан каким-либо конституционным актом и не существует какого-либо правового ограничения его верховенства в законодательной сфере.
По кругу регулируемых вопросов все законопроекты (билли) подразделяются на публичные (затрагивающие общие интересы и регулирующие наиболее важные вопросы) и частные (затрагивающие индивидуальные интересы и имеющие местное значение). Публичные законопроекты, внесенные депутатами-членами Правительства в Палату общин именуются правительственными; внесенные рядовыми депутатами рассматриваются как законопроекты частных членов. Почти все время нижней Палаты (до 90%) занято рассмотрением законопроектов, вносимых Правительством.
Приоритеты в законодательстве определяются Кабинетом и монархом в его речи при открытии ежегодной сессии Парламента. Законопроекты (билли) могут быть внесены в любую палату (финансовые – только в Палату общин), но на практике все политически важные билли рассматриваются вначале нижней Палатой и лишь затем - верхней. Правительственные законопроекты могут быть внесены в любой день парламентской сессии, частные билли вносятся и обсуждаются только по пятницам (12 пятниц в сессию).
Все билли рассматриваются в трех чтениях. Первое чтение представляет собой чисто формальную процедуру, во время которой до сведения депутатов доводится название и смысл билля и устанавливается срок его последующего рассмотрения. Текст билля распечатывается и раздается депутатам. В ходе второго чтения обсуждаются общие положения законопроекта с последующей передачей его в комитет Палаты, где депутаты и эксперты детально его изучают и вносят предложения о поправках. Если законопроект прошел обсуждение и голосование в комитете, он выносится на третье чтение. После третьего чтения и голосования по законопроекту в целом он направляется в Палату лордов. Процедура принятия билля в Палате лордов намного проще. Финансовые билли должны быть рассмотрены в ней в течение одного месяца. (Палата лишена возможности отклонять финансовые законопроекты). Предложения верхней Палаты по изменению билля рассматриваются в Палате общин с целью достижения компромисса. Если компромисс невозможен, Палата общин вправе преодолеть возражения Палаты лордов, повторно одобрив законопроект на следующей сессии (финансовые билли не нуждаются даже в этом). После этого закон считается принятым и направляется монарху для дачи санкции и опубликования в официальном издании.
Другой важной функцией Парламента является утверждение ежегодного государственного бюджета. Принцип, требующий согласия Парламента на расходование Правительством государственных средств, утвердился еще в XVII в. С 1911 года право утверждать бюджет государства окончательно закрепила за собой одна из палат – Палата общин. Отметим, что определение финансовой политики и распоряжение финансами в пределах средств, утвержденных Палатой, принадлежит Правительству. Депутаты могут вносить поправки в бюджет лишь после согласования с соответствующим министром.
Наконец, одной из важнейших функций Парламента является контроль над деятельностью Правительства. Стержнем всей системы контроля является парламентская ответственность Правительства. Это означает, что Правительство формируется из числа членов Парламента и в случае вынесения Палатой общин вотума недоверия должно уйти в отставку. В свою очередь, Правительство имеет право распустить Палату и назначить новые выборы. В британской политической практике, однако, вотум недоверия – явление чрезвычайно редкое. В XX в. лишь дважды (в 1924г. и в 1979г.) предложение о вотуме недоверия собирало необходимое большинство и оба раза это было связано с отсутствием у Правительства на тот момент устойчивого парламентского большинства. Оппозиция достаточно часто вносит предложение о выражении недоверия Правительству (резолюция «порицания»), но оно отклоняется правительственным партийным большинством.
Наиболее часто применяемая форма контроля – вопросы Правительству. Каждый рабочий цикл Палата общин начинает с «часа вопросов», заслушивая ответы министров на поставленные вопросы. Два раза в неделю, по вторникам и четвергам, на вопросы депутатов в течении 15 минут отвечает сам Премьер-министр. «Час вопросов» транслируется по радио и телевидению, причем сама Палата определяет порядок трансляции и строго регламентирует его. Ход дискуссии дословно воспроизводится в ежедневном парламентском бюллетене. Именно в ходе этих заседаний происходит острое столкновение Правительства с парламентской оппозицией. Ответы на вопросы – серьезное испытание для всех членов Правительства и они серьезно к ним готовятся, прибегая к помощи своих консультантов по разным областям. Читать ответ по бумажке запрещено.
Действенным средством контроля является деятельность специализированных комитетов Палаты общин. В комитет входит отраслевой министр и соответствующий представитель «теневого» кабинета. Специализированные комитеты могут оказывать серьезный нажим на Правительство. Они сами планируют свою деятельность по различным сферам управления и информируют Палату о ее результатах. С 1972г. в практику вошло приглашение на их заседания министров для дачи показаний. В Палате лордов также возможно заслушивание министров-членов этой Палаты.
Осуществлению контроля Палаты общин над деятельностью Правительства содействует парламентский Уполномоченный по делам администрации (омбудсман). Уполномоченный назначается Правительством после консультаций с председателем соответствующего специализированного комитета и может быть отстранен от должности только решением обеих палат Парламента. В его компетенцию входит расследование от имени депутатов жалоб граждан на действия министерств и ведомств, их должностных лиц. По итогам расследования Уполномоченный направляет доклад депутату соответствующего округа или в профильный комитет.
Контроль за расходованием государственных финансов Палата общин осуществляет через Генерального аудитора и комитет по публичным счетам.
Палате лордов принадлежит важная непарламентская функция: лорды-судьи образуют под председательством лорда-канцлера - Высший апелляционный суд Великобритании.
Правила парламентской процедуры
В отличие от большинства западноевропейских стран в Англии нет единого писаного документа (регламента) либо закона, в котором были бы зафиксированы основные принципы внутренней организации палаты общин. Это не значит, что британский парламент не руководствуется в своей деятельности никакими правилами. Напротив, вопросам процедуры придается чрезвычайно большое значение в парламентском производстве. Это означает лишь, что правила процедуры не кодифицированы и содержатся не в одном документе, а в различных источниках (“практика” парламента, постоянные и сессионные правила, решения спикера, законы) .
Основной источник парламентской процедуры в настоящее время - постоянные правила. Они принимаются, изменяются и отменяются палатой в обычном порядке. Их действие продолжается и после окончания сессии, на которой они были приняты. Действие постоянного правила может быть приостановлено палатой в любой момент в порядке обычного голосования простым большинством голосов.
Помимо постоянных палата принимает сессионные правила, срок действия которых ограничен временем сессии, на которой они были приняты. Цель сессионных правил обычно состоит в том, чтобы предоставить преимущество какому-либо делу, подлежащему обсуждению и решению на данной сессии. Палата может также принять правило ad hoc в связи с рассмотрением какого-либо отдельного дела.
Решения спикера образуют современную прецедентную форму установления правил парламентской процедуры. Обычно эти решения выносятся в порядке толкования спикером уже существующих правил. Вследствие противоречивости норм процедуры это право имеет огромное значение. Право спикера создавать новые правила парламентской процедуры является дискреционным.
Авторитетным сборником правил парламентской процедуры является “Трактат Эрскина Мэя о праве, производстве и обычаях парламента” (сокращенно его называют “Эрскин Мэй”). Систематическое издание правил началось в прошлом веке, и с тех пор работа выдержала 20 изданий. Редакторы сборника - клерки палаты общин.
Организация парламентских сессий и заседаний палаты общин. Созыв и роспуск парламента являются прерогативой главы государства и производятся путем издания королевской прокламации. Эти полномочия осуществляются королевой по совету премьер-министра.
Срок полномочий парламента одного созыва равен пяти годам. Парламент может быть распущен досрочно. Парламентские сессии созываются ежегодно.
Сессия парламента начинается осенью (обычно в конце октября или начале ноября) и продолжается почти круглый год. В течение сессии до летних каникул парламент прерывает заседания в связи с рождеством, пасхой и троицей. В августе сессия прерывается на летние каникулы. Число дней, которое палата заседает в течение одной сессии, неодинаково (в среднем - 160-190 дней). Заседания палаты происходят ежедневно, кроме субботы и воскресенья.
Заседания палаты общин, как правило, являются открытыми. Однако спикер вправе отдать распоряжение о выводе посторонних, и в этом случае заседание идет при закрытых дверях.
Иногда заседание палаты общин принимает форму так называемого “заседания комитета всей палаты”. Палата выносит решение о преобразовании себя в комитет для рассмотрения какого-либо конкретного билля. Обычно комитет всей палаты рассматривает либо самые важные, имеющие конституционный характер законопроекты, либо те из них, которые не имеют спорного характера и которые палата не считает нужным направлять в постоянные комитеты. Правила процедуры в комитете не столь жесткие, как в палате. Здесь, например, не действует правило, запрещающее члену палаты общин выступать более одного раза. В конце заседания комитет утверждает отчет, представляемый палате, и вновь преобразуется в палату.
Язык парламентского производства - английский, и выступления на других языках не допускаются.
Стенографический отчет о заседаниях палаты публикуется с 1803 г. в официальных сборниках “Парламентские дебаты. Официальный отчет (Ханзард)” (имя первого издателя). Ныне отчеты составляются персоналом палаты, но старое название “Ханзард” сохранилось и стало официальным. В стенограмме допускается лишь редакционная правка, но не исправления по существу. В “Ханзарде” публикуются не только стенограммы заседаний палат, но и постоянных комитетов. Отдельные отчеты публикуются для палаты общин и палаты лордов.
Деятельность парламента широко освещается прессой. Существует так называемая “галерея прессы”, в которую входят парламентские корреспонденты газет. Сложилась особая система журналистского “лобби”. В него включено около 100 журналистов (их список составляется одним из клерков палаты по поручению спикера).
Входящие в “лобби” журналисты имеют право доступа в холл для членов палаты, расположенный возле зала ее заседаний (так называемое “лобби членов палаты”), куда обычная публика не допускается. Здесь происходят неофициальные встречи с членами палаты и министрами. Члены журналистского “лобби” систематически получают брифинги от помощников премьер-министра по связи с прессой. Они присутствуют на брифингах лидера палаты общин, лидера оппозиции, получают копии подготавливаемых правительством документов до их публикации и пр.
В прессе печатаются отчеты о заседаниях не только палат парламента, но и специальных комитетов, создаваемых для рассмотрения отдельных вопросов. С 1978 г. проводятся постоянные радиопередачи с заседаний палат и комитетов. Ведутся прямые телевизионные передачи (палата лордов начала их в 1968 г., палата общин - в ноябре 1989 г.).
Основные категории дел и порядок их рассмотрения. Правительство контролирует распорядок работы палаты общин. План каждой будущей сессии разрабатывается премьер-министром в сотрудничестве с кабинетом. Более детально он дорабатывается главным “кнутом” правительства и лидером палаты общин.
Все дела, рассматриваемые палатой, подразделены правилами процедуры на несколько категорий. С этой классификацией связана жесткая регламентация времени, определяющая порядок рассмотрения дел. Каждое дело может быть внесено и рассмотрено в строго определенное время.
Каждое заседание начинается с “часа вопросов”, в течение которого депутаты задают вопросы министрам. Основная повестка дня состоит в обсуждении биллей и предложений. Билли и предложения, вносимые министрами от имени правительства, относятся к категории правительств венных дел. Билли и предложения, вносимые отдельными депутатами от своего имени, называются делами частных членов (рядовой член парламента именуется “частным членом” (Private Member). Наряду с этим существуют дела оппозиции.
Время палаты подразделяется на правительственное, время частных членов и оппозиции. Обычно 12 дней в сессию отводится для рассмотрения законопроектов частных членов и 8 - для обсуждения предложений частных членов. 20 дней выделяется оппозиции (это дни, когда ей предлагается право выбирать тему для дебатов). Остальные три четверти всего времени палаты принадлежат правительству. Правительство наделено правом временно приостановить действие постоянных правил палаты для предоставления преимущества правительственному делу.
Проблема времени в палате является очень острой не только из-за загруженности парламента, но и потому, что все законопроекты и предложения, которые парламент не успел рассмотреть во время одной сессии, считаются потерявшими силу. Это значит, что на новой сессии они подлежат рассмотрению в таком порядке, как будто они были внесены впервые.
В палате общин применяются особые приемы, предназначенные для свертывания дебатов, - “закрытие”, “кенгуру”, “гильотина”. “Закрытие” основано на том, что на любой стадии обсуждения вопроса может быть внесено предложениеопрекращениидебатов.Обычнотакое предложение вносится главным “кнутом” правительства, а вопрос о том, принять ли предложение, оставлен на усмотрение спикера. Если спикер поддерживает предложение, оно ставится на голосование и считается принятым, если его поддерживают не менее 100 депутатов. Это правило применяется также в парламентских комитетах (требуется согласие 20 депутатов).
Прием “кенгуру” сводится к тому, что на стадии доклада билля спикер определяет, какие поправки из числа предложенных к законопроекту поставить на обсуждение, а какие - нет. Вопрос решается по усмотрению спикера. Он останавливается на тех, которые считает нужными, перескакивая через другие (отсюда название приема).
Наиболее жесткий прием, который сворачивает дебаты как по времени, так и по содержанию, - “гильотина”. Правительство отбирает для обсуждения в палате отдельные статьи проекта закона и выделяет для их обсуждения в различных стадиях точно установленное время. По его истечении палата обязана прекратить обсуждение данной статьи независимо от того, закончено ее обсуждение или нет. Правительство вправе комбинировать приемы: вносится предложение о “гильотине”, применяется “кенгуру” и предлагается “закрытие”.
Порядок рассмотрения вопросов в палате строится в соответствии с делением палаты на правительственное большинство и оппозицию. По правительственным делам сначала выступает министр, затем “переднескамеечник” оппозиции, а потом слово предоставляется депутатам большинства и меньшинства. По делам оппозиции сначала выступает представитель оппозиции, затем - правительства и потом слово получают другие депутаты.
Депутат может выступать в прениях только один раз. Продолжительность выступления не ограничена, но спикер может объявить, что время выступления не должно превышать 10 мин.
Решение палаты по предложению или законопроекту объявляется спикером. Если оно оспаривается депутатами, спикер распоряжается о проведении голосования.
Голосование в палате общин открытое. Депутаты, голосующие за предложение или законопроект, собираются по правую руку от спикера, против - по левую. Они сообщают свое имя клерку, когда проходят мимо него. Результаты голосования объявляются спикером.
Решения принимаются простым большинством голосов. В британском парламенте отсутствует требование квалифицированного большинства. Не существует также требования кворума. Если в голосовании принимает участие меньше 40 депутатов, то рассматриваемый вопрос переносится на следующее заседание.
В своих выступлениях депутаты должны следовать определенным правилам. Недозволено читать речь (можно пользоваться заметками). Существует определенная форма обращения депутатов друг к другу (не по имени, а в третьем лице: “Почтенный член парламента от такого-то округа”). Депутаты не вправе употреблять “непарламентские выражения”. Предъявляются требования к одежде (галстуки и пиджаки для мужчин). Запрещается курить, есть, пить, читать в палате и пр.
В палате общин не проводится регистрации депутатов. За ними не закреплены определенные места. Когда спикер предоставляет им слово, они выступают прямо со своих мест. Вообще в палате имеются места только для 427 депутатов. Для остальных выделены места на галереях для прессы и публики. Часто на заседаниях присутствует не более 20 депутатов. Но отдельные дела привлекают особое внимание и тогда помещение палаты бывает переполнено (ответы на вопросы премьер-министра, речь канцлера казначейства о бюджете, обсуждение важных биллей и политических вопросов). Но в каком бы помещении ни находились депутаты, они получают информацию обо всем, что происходит в палате, благодаря внутренней службе телевизионного оповещения.
Должностные лица палаты общин
Должностными лицами палаты общин являются спикер, его заместитель, именуемый также председателем комитета путей и средств (Chairman of Ways and Means) и два заместителя председателя комитета путей и средств (Deputy Chairman of Ways and Means). Они избираются палатой из числа депутатов.
Спикер- основное должностное лицо палаты общин (“Мистер спикер” - так обращаются к нему депутаты).
Он председательствует в палате, следит за соблюдением правил парламентской процедуры, представляет палату в ее внешних сношениях с королевой, палатой лордов, другими государственными органами. На его имя адресуются все письма, петиции и ходатайства, направляемые палате. Права и обязанности спикера регулируются большей частью неписаными нормами, созданными практикой, отчасти постоянными правилами палаты общин и редко - законодательными актами.
Спикер избирается палатой общин из числа ее членов в начале срока полномочий парламента нового созыва. Он занимает должность вплоть до ухода в отставку или смерти (после отставки он получает место в палате лордов). Согласно закону, его вознаграждение должно равняться вознаграждению члена кабинета.
Спикер считается слугой палаты общин и не должен принадлежать к какой-либо партии. В случае возникновения вакансии кандидатура нового спикера предлагается правительством (после консультации с оппозицией). На должность спикера выдвигаются опытные парламентарии (некоторые из них занимали посты в правительстве). Политический деятель, кандидатура которого предлагается на должность спикера, прерывает членство в своей партии. Поскольку же спикер по своему статусу является депутатом, он подлежит переизбранию на каждых очередных парламентских выборах. Однако в избирательном округе не выдвигаются другие кандидаты. Спикер должен быть вне политики и отстранен от участия в партийных спорах. В случае нарушения им принципа беспристрастности любой депутат вправе внести в палату предложение с критикой спикера (хотя вообще критика спикера не допускается).
Спикер не принимает участия в дебатах, не может обращаться с вопросами к министру. Он голосует только в том случае, если голоса депутатов разделились поровну.
Основная обязанность спикера - следить за поддержанием порядка в палате общин. Он обладает широкими дискреционными полномочиями, считается судьей в вопросах процедуры и вправе издавать правила, представляющие собой источник парламентской процедуры. Он имеет право толковать процедурные правила в случае возникновения спора, касающегося процедуры. Заключения, которые он дает палате по поводу применения процедурных правил, являются обязательными.
Ни одно заседание палаты общин не может происходить в отсутствие спикера. От его усмотрения зависит, приступит ли палата к заседанию. Если спикер сочтет, что в палате отсутствует кворум, он выносит решение о перерыве заседания. Спикер может по своему усмотрению устроить перерыв в заседании палаты общин на любой назначенный им срок, если, по его мнению, в палате нарушается порядок.
Все выступления в палате общин обращены к спикеру. От него зависит предоставление слова депутату в прениях. Поскольку в палате общин не существует предварительной записи в прениях, депутат должен постараться обратить на себя внимание спикера (“поймать глаза спикера”). Он может начать свое выступление только после обращения к нему спикера.
Спикер вправе прервать выступление депутата, если считает, что оно не относится к делу или в нем содержатся повторения. В случае нарушения порядка он вправе распорядиться о том, чтобы депутат покинул палату на весь день. За более серьезные нарушения депутат может быть лишен права принимать участие в заседаниях на более продолжительный срок. Когда член палаты назван спикером за нарушение порядка по имени, а не в принятой форме обращения “Почтенный член парламента от такого-то округа” (эта процедура именуется “назвать депутата по имени” - Naming), лидер палаты вносит предложение о том, чтобы нарушитель был временно отстранен от заседаний. В случае первого нарушения депутат отстраняется на неделю, во второй раз - на месяц и в третий раз - на неопределенный срок.
Спикер тесно связан с должностными лицами партий. При ведении дебатов он руководствуется расписанием, составленным “кнутами”, имеет перед собой список участников прений, представляемый ему “кнутами” после согласования, и пр.
Председатель комитета путей и средств - второе должностное лицо палаты общин. Он председательствует в палате, когда она преобразуется в комитет всей палаты.
Председатель комитета путей и средств избирается палатой общин в начале созыва нового парламента. Его кандидатура выдвигается партией большинства из числа ее членов. Предложение о назначении вносится лидером палаты. Как и спикер, председатель комитета путей и средств обычно остается в должности до тех пор, пока он сам не пожелает уйти в отставку.
Поскольку палата общин не может заседать без спикера, то функции заместителя спикера исполняются председателем комитета путей и средств. Когда председатель комитета занимает место председателя в палате, он является окончательным судьей в вопросах процедуры. Его распоряжения не могут быть обжалованы спикеру.
На председателя комитета путей и средств также распространяется правило о беспристрастности. Он не участвует в дебатах. В голосовании он принимает участие лишь в том случае, когда голоса делятся поровну.
Заместители председателя комитета путей и средств. В случае отсутствия председателя комитета путей и средств они выполняют его функции, включая полномочия как заместителя спикера. Они выдвигаются, как и председатель комитета путей и средств, партией большинства из числа ее сторонников и избираются палатой в начале нового созыва парламента.
Следует упомянуть еще об одном важном должностном лице палаты. Это лидер палаты общин, который выступает в палате от имени правительства. Он назначается премьер-министром из числа наиболее близких к нему политических деятелей, входящих в состав кабинета. Он отвечает за исполнение своих полномочий исключительно перед премьер-министром.
Лидер палаты общин обладает широкими полномочиями. Он организует работу палаты таким образом, чтобы обеспечить проведение через нее заранее намеченной правительством программы законодательства и иных мероприятий. Он определяет порядок и расписание работы палаты общин, а также порядок рассмотрения ею законопроектов. Он входит в состав комитета кабинета, который представляет кабинету рекомендации о том, какие именно законопроекты должны быть внесены в палату в течение сессии. В конце каждой недели он сообщает палате о повестке дня на следующую неделю. Он информирует палату обо всех делах, имеющих государственное значение.
В палате общин имеются также постоянные должностные лица, назначаемые из лиц, не являющихся членами палаты, - клерк палаты, два его помощника; пристав (отвечает за вопросы безопасности в помещениях палаты).
Клерк - старшее постоянное должностное лицо палаты общин. Он является экспертом по вопросам парламентской процедуры и его основная задача - давать советы спикеру, правительству, оппозиции и рядовым депутатам по поводу всех вопросов, возникающих в связи с процедурными правилами. Помощь ему оказывают два помощника. Клерк занимает почетное место. Он сидит за столом палаты (Table of the House), расположенным сразу же перед спикером. Во время заседания он облачен в судейскую мантию и парик.
Клерк возглавляет отдел, который выделяет клерков для оказания помощи в работе постоянных и выборных комитетов. Работающие в отделе клерки дают советы депутатам по всем вопросам парламентской процедуры, различных аспектов законодательной и контрольной работы палаты.
Организация комитетов в палате общин
В палате общин имеются постоянные, специальные, сессионные комитеты. Образуются также объединенные комитеты обеих палат парламента.
Постоянные комитеты создаются в начале работы парламента нового созыва на срок его полномочий. Их основное назначение - постатейное рассмотрение биллей. Не существует каких-либо ограничений числа комитетов. Обычно в палате функционирует семь-восемь таких комитетов. Название комитета - “постоянный” - может ввести в заблуждение, ибо эти комитеты каждый раз создаются заново для рассмотрения конкретного билля и после выполнения своей задачи распускаются. Комитеты именуются условно - А, В, С, Д и не специализируются по каким-либо вопросам. Единственные комитеты, которым присуща специализация, но не отраслевая, а территориальная, - это Большой Шотландский комитет, Большой Уэльсский комитет, Североирландский комитет. Имеется также комитет по рассмотрению биллей частных членов.
Большое влияние на организацию и деятельность постоянных комитетов оказывает спикер. Он решает вопрос, в какой постоянный комитет направить законопроект. Председатели постоянных комитетов назначаются спикером по его усмотрению. Члены комитетов назначаются не палатой в целом, а комитетом по отбору (Committee of Selection).
Комитет по отбору образуется палатой общин в начале каждой сессии в составе 11 человек. Фактически члены этого комитета назначаются по соглашению между лидерами партий в палате общин. При формировании комитета комитет по отбору исходит из соотношения двух партий в палате общин так, чтобы они были представлены в комитете пропорционально количеству мест в палате. В число членов комитета обязательно включаются по крайней мере один министр, а также руководители других партий. В его составе обязательно должен быть представлен один из “кнутов” правительства и официальной оппозиции. Комитет по отбору руководствуется также квалификацией предлагаемых им кандидатов.
В составе постоянного комитета -от 15 до 50 депутатов. Во время заседаний они располагаются, как и в палате общин, - слева от председателя сидят члены оппозиции, справа - члены правительства. “Кнуты” наблюдают за работой комитетов и следят, чтобы во время заседаний имелся кворум.
Процедура постоянного комитета та же, что и в комитете всей палаты. Члены комитетов вправе предлагать поправки к любой обсуждаемой статье. Председатель вправе по своему усмотрению отбирать для обсуждения в комитете те поправки, которые он считает подходящими для этого. В необходимых случаях проводятся голосования. После рассмотрения поправок члены комитета вправе предлагать новые статьи к биллю. Кворум постоянного комитета - 12-15 человек, в зависимости от общего числа членов.
Министры, на обязанности которых лежит проведение законопроекта через постоянные комитеты, выступают в комитете от имени правительства, отвечают на замечания и поправки. На заседаниях комитетов присутствуют также профессиональные гражданские служащие, которые помогают министру, но им не разрешается выступать в комитете.
Заседания постоянных комитетов открыты для публики. Содержание их заседаний публикуется в стенографических отчетах.
Специальные комитеты (Select Committees) - второй основной вид комитетов палаты, создаваемых для рассмотрения отдельных вопросов и представления докладов палате. Их члены выбираются комитетом по отбору. Специальные комитеты состоят из 10-15 членов палаты, представляющихвсепартийныефракции.Существует14 специальных комитетов, основная задача которых - расследование и проверка деятельности основных министерств. Система комитетов привязана к структуре министерств. Это комитеты: по обороне; внутренним делам; иностранным делам; финансам и гражданской службе; энергетике; промышленности и торговли; транспорту; сельскому хозяйству; занятости; окружающей среде; образованию, науке и искусству; социальным делам; шотландским делам; валлийским делам. Кроме того, имеются специальные комитеты по европейскому законодательству, делегированному законодательству, публичной отчетности, по делам парламентского уполномоченного. Система специальных комитетов, создающихся в целях контроля за деятельностью министерств, была создана в 1979 г. Реформа эта была расценена лидером палаты общин как самая важная конституционная реформа века. Дело в том, что существовавшая до этого система специальных комитетов не давала депутатам возможности тщательно исследовать правительственную деятельность в отдельных сферах и областях государственного управления, достаточно компетентно судить о деятельности министерств и центральных ведомств, воздействовать на решения, принимаемые аппаратом управления. Об английских парламентариях говорили, что они с завистью смотрят на американских конгрессменов, проводящих тщательное расследование правительственной деятельности. Реорганизация системы специальных комитетов в Англии проводилась с учетом американского опыта.
В отличие от постоянных, специальные комитеты, которым поручено контролировать основные направления деятельности министерств, функционируют на постоянной основе. Их организация и деятельность регулируется постоянными правилами палаты общин, и в настоящее время они составляют стержень системы специальных комитетов. Трем комитетам (по иностранным делам, внутренним делам, финансам) дано право назначать подкомитеты.
Постоянно действующим специальным комитетам по проверке деятельности министерств дано право контролировать “расходы, управление и политику” соответствующих министерств и подведомственных им органов. Под последними имеются в виду публичные корпорации, консультативные и иные органы при министерствах (насчитываются 228 таких органов). Комитет свободен в выборе конкретного предмета расследования. Он не должен получать для этого какого-либо одобрения со стороны правительства. Комитеты имеют право вызывать свидетелей и требовать представления необходимых для проведения расследования документов. Они вправе назначать экспертов, совершать поездки внутри страны и за границу, если это вызвано необходимостью.
В качестве свидетелей комитетом может быть вызвано любое лицо: представители министерств и ведомств; должностные лица государства; чиновники министерств и ведомств; представители общественных организаций, групп давления, политические деятели. Если свидетель отказывается явиться, то комитет использует свое формальное право истребовать свидетелей и издать приказ о вызове свидетеля на свое заседание. Свидетель, отказавшийся явиться, виновен в неуважении к палате общин (формально палата наделена правом заключить такое лицо в тюрьму).
Комитет вправе требовать представления ему документов, необходимых для проведения расследования, за исключением документов министерств. За десятилетие существования постоянно действующих выборных комитетов сложилось неписаное конституционное правило, согласно которому комитеты не должны проводить расследования дел, ставящих под угрозу вопросы государственной безопасности. Правительство имеет право предоставлять комитету информацию лишь в том объеме, в котором оно считает это возможным.
Министры не обязаны присутствовать на заседании комитета, поскольку они являются по статусу членами парламента, а комитет не может требовать присутствия на заседании членов парламента и лордов. Практически правительство всегда присылает министра на заседание комитета, но этот вопрос решается не комитетом, а премьер-министром.
На заседаниях комитета могут присутствовать посторонние лица, если палата не примет иного решения. Заседания могут проходить при закрытых дверях, и в этом случае на них не может присутствовать никто из посторонних лиц, в том числе и депутаты, не являющиеся членами комитета. Заседания комитетов, когда они заслушивают свидетелей, открыты для публики. Но если дело касается конфиденциальных или секретных вопросов, то комитет проводит закрытое заседание.
После окончания работы комитет составляет доклад, который представляется палате общин.
Существование специальных комитетов по изучению деятельности министерств несомненно усиливает влияние представительного органа на правительство, дает ему средства для проведения в действие механизма подотчетности министерств, влиять на правительственные решения еще до момента их принятия. Деятельность комитетов способствует большей открытости всего процесса государственного управления, предоставляет возможность призвать к ответу чиновников министерств за те или иные акции.
В организации деятельности комитетов имеются и уязвимые места. Они касаются прежде всего характера отношений между комитетами и министрами и информации о деятельности органов управления. Правительство издало специальное руководство для чиновников министерств, призывающее их давать свидетельские показания, необходимые для комитетских слушаний. Однако случается, что министры не склонны давать комитету нужной информации либо дают распоряжение подчиненным им руководителям ведомств не снабжать комитет соответствующей информацией. Отказ правительства в предоставлении информации может серьезно затруднить осуществление контроля в весьма существенных областях.
Сессионные комитеты. Некоторое число специальных комитетов учреждается из года в год в начале каждой сессии. В связи с этим такие комитеты получили наименование “сессионных”. К ним принадлежат комитеты: по вопросам процедуры; привилегиям; петициям, предоставляемым палате общин; вопросам публикаций и отчетов о дебатах; обслуживанию депутатов. К их числу примыкает комиссия палаты общин, ведающая приемом на работу в постоянный штат палаты. Ее председатель - спикер палаты.
Объединенные комитеты (Joint Committees) являются разновидностью специальных комитетов. Они образуются совместно обеими палатами парламента для рассмотрения дел, касающихся равным образом обеих палат. Вопросы, подлежащие обсуждению в комитете, не должны затрагивать политических спорных дел. Объединенные комитеты состоят из равного числа членов каждой палаты. Доклад объединенного комитета представляется обеим палатам. Существуют, в частности, объединенные комитеты по проверке актов делегированного законодательства, по изучению биллей о консолидации законодательства и пр.
Правовой статус члена парламента
В Англии отсутствуют законодательные нормы, устанавливающие обязанности депутата по отношению к избирателям и его ответственность перед ними. Здесь провозглашается доктрина независимости депутата от избирателей. Считается, что депутат представляет всю нацию, а не отдельные группы избирателей. На выборах избиратели не дают депутатам наказа. На депутате не лежит юридическая обязанность отчитываться перед избирателями. Нет и института отзыва депутатов.
Существует так называемая “теория мандата”, призванная обеспечить соблюдение воли избирателей, но она скорее относится к взаимосвязям правительства и премьер-министра с избирателями, чем непосредственно к отдельному депутату. Мандат иногда определяют как получение правительством во время всеобщих выборов одобрения избирателей на проведение определенной политики, а иногда - как запрещение проводить политику, в отношении которой нет одобрения избирательного корпуса. Эта доктрина не закреплена юридически.
И все-таки депутат связан не только со своей партией, но и с избирательным округом, проводя в нем довольно много времени. Регулярно (раз в неделю или в две недели, как правило, в субботу или в воскресенье) депутат посещает округ, встречается и беседует с избирателями, принимает их, выслушивает их жалобы. Депутат поддерживает постоянные контакты с местной организацией партии в избирательном округе. Кроме того, он принимает избирателей или делегации своего округа в Лондоне.
Вознаграждение члена парламента. В Англии довольно остро стоит вопрос об усилении профессионализма парламентариев. Долгое время здесь бытовало представление, что член парламента - это политик-любитель, основная профессиональная работа которого не связана с его парламентской деятельностью. Создание парламентских комитетов, систематическое проведение парламентских слушаний и расследований деятельности правительственных ведомств в различных отраслях государственного управления предъявляют определенные требования к депутатам. В эпоху, когда государственное управление приобретает специализированный и чрезвычайно сложный характер, член парламента, снабженный материальными ресурсами, имеет больше шансов выполнять свои задачи по контролю над правительством и принятию законов, более компетентно и тем самым более непосредственно влиять на решения правительства и участвовать в разработке и осуществлении государственной политики. Усилению профессионализма парламентариев призваны способствовать некоторые организационные меры.
Член парламента получает жалованье, равное 22 548 фунтам стерлингов в год (вознаграждение выплачивается с 1911 г.). Помимо этого, он получает дополнительные выплаты в размере 27 140 фунтов стерлингов в год на содержание офиса, секретаря (или секретарей), помощника-исследователя (как правило, это высококвалифицированные специалисты, выпускники университетов). В 1985 г. общее число секретарей и помощников-исследователей составляло 1210 человек. Депутату возмещаются транспортные расходы, связанные с поездками между Лондоном, местом жительства и избирательным округом при исполнении парламентских обязанностей (сюда включаются также поездки супруги и несовершеннолетних детей). Депутату предоставлено право бесплатной телеграфной, телефонной и почтовой связи в отношении тех округов, которые находятся за пределами Большого Лондона (до 7 тыс. фунтов стерлингов в год). Ему оплачивается также проживание в гостинице.
Следует сказать об обслуживании депутатов различного рода информационными службами. Отдел информации при палате общин ежедневно публикует информационные бюллетени, издаваемые в виде отдельной брошюры. Депутаты ежедневно получают различные документы, сообщающие о повестке дня каждого заседания; содержащие информацию о поправках к биллю, которые предполагается внести в палате или комитете; официальные отчеты обо всем, что делается в палате (отчеты комитетов, данные о голосовании, резолюциях палаты); документы с уведомлениями о вопросах и предложениях, представленных палате, и пр.
Палата общин располагает библиотекой, на которую возложены не только библиотечное обслуживание депутатов, но также работа по информации и научным исследованиям по международным делам; экономическим делам; образованию и социальной политике; внутренней политике. В библиотеке работают высококвалифицированные специалисты.
При парламенте имеется также парламентская информационная система (ПОЛИС), содержащая индекс “Ханзарда”. Депутаты имеют доступ к электронно-вычислительной системе “ЛЕКСИС”, предоставляющую правовую информацию. В университете Уорвик создан парламентский отдел, открывший депутатам и выборным комитетам доступ к информации о результатах исследований по экономическому развитию страны.
Весьма важным для британского парламента является вопрос о “частных интересах” членов парламента. Некоторые члены парламента оставляют свою основную работу или профессиональную деятельность, а многие сохраняют работу по совместительству. Парламентарии поддерживают тесные отношения с группами давления и лоббистскими организациями. Правила парламента не исключают таких связей, но предусматривают необходимость сообщать палате о работе депутата для этих организаций и об оплате за нее.
В 1975 г. палата общин установила обязательную регистрацию “интересов” депутатов. В соответствии с этой системой депутат обязан информировать палату о любом денежном интересе или иных материальных выгодах, которые он имеет и о которых можно подумать, что они оказывают влияние на его поведение, речи, голосование в парламенте. Перечень включает информацию об оплачиваемом посте директора или ином оплачиваемом месте работы; заявление о финансовой поддержке в качестве члена парламента; заграничной поездке в качестве члена парламента, если она не оплачивается лично или из государственных средств; всех платежах и материальных выгодах, полученных от иностранных правительств, организаций и отдельных лиц; земельном владении или собственности, имеющих значительную стоимость; названии компаний, в которых депутат владеет акционерным капиталом, превышающим 1%. Подкуп члена парламента в отношении его работы в палате считается нарушением парламентских привилегий.
Парламентские привилегии. Палата общин претендует на то, чтобы выступать как судья в вопросах, касающихся ее привилегий, и нормы о парламентских привилегиях составляют так называемое “общее право парламента”. Под парламентскими привилегиями понимаются права, которыми обладает палата общин в целом и каждый депутат в отдельности. Парламентские привилегии включают свободу депутатов от ареста, свободу слова в парламенте, а также право доступа к королеве, которое принадлежит палате общин в целом. Право устанавливать привилегии принадлежит исключительно самим палатам.
Привилегия свободы слова получила законодательное закрепление в Билле о правах 1689 г. Она защищает выступления депутата, произнесенные в ходе парламентского делопроизводства. Против члена парламента не может быть возбуждено судебного преследования за любое слово, произнесенное в парламенте. Он может выступать, зная, что он свободен от преследования за клевету. Выступления же вне стен парламента объявляются внепарламентскими действиями, не связанными с делопроизводством, и потому не защищаемыми парламентскими привилегиями.
Парламентская привилегия свободы слова не распространяется на письма депутатов к внепарламентским организациям, хотя бы и написанные в связи с парламентской деятельностью. Привилегия свободы слова не защищает также публикацию депутатами книг. В 1701 г. палата установила, что опубликование книг, которые “бросают тень на заседания палаты”, рассматриваются как нарушение ее прав и привилегий и неуважение к палате.
В правилах парламентской процедуры установлены нормы о злоупотреблении свободой слова в палате общин. Это относится к такому выступлению депутата, в котором он бросает тень на решение палаты, произносит изменнические, мятежныеили оскорбительные для парламента слова. Депутат не имеет также права бросать тень на поведение королевы или лиц, находящихся у власти, а также пытаться своим выступлением мешать работе палаты общин.
Парламентарии не могут упоминать в своих выступлениях конкретные судебные дела с момента предъявления лицу обвинения в совершении преступления. Это сделано для того, чтобы предотвратить такие выступления, которые могут нанести вред любому делу, находящемуся в процессе рассмотрения.
Палата общин имеет право налагать как уголовные, так и дисциплинарные наказания за недолжное поведение или неуважение к палате во время ее заседания. Неуважением к палате считается всякое действие, которое мешает палате или любому ее члену исполнять свои функции либо имеет целью вызвать прямо или косвенно такие результаты. В этом случае палата имеет право заключения в тюрьму, наложения штрафа, вынесения выговора, запрещения посещать палату. Наказание за неуважение к палате может относиться как к члену парламента, так и к любому иному лицу, независимо от того, совершено правонарушение в палате илинет. Что касается члена парламента, то он может быть также лишен права занимать место в палате в течение определенного срока либо исключен из палаты.
Депутат может быть исключен из числа членов палаты общин и по другим основаниям: участие в открытом восстании, лжесвидетельство, подлог, обман, коррупция при отправлении правосудия, или при исполнении обязанностей должностного лица, или при исполнений обязанностей в качестве члена палаты общин; позорящее поведение и иные поступки, совершенные против самой палаты.
Право исключения из палаты принадлежит только палате общин, и ни один суд в стране не вправе рассматривать вопрос о законности решения палаты. Жалобы на нарушение привилегий Должны сначала передаваться спикеру частным образом, и он решает, поднять ли вопрос в палате. Вообще такие случаи чрезвычайно редки и число жалоб ничтожно (одна - в сессии 1984/85 г.). Практически палата давно не применяет своего права заключать в тюрьму, налагать штраф, лишать депутата права занимать место в палате общин за неуважение к ней.
Привилегия свободы от ареста означает, что арест члена палаты общин не может быть произведен без разрешения самой палаты. Древняя привилегия свободы от ареста охраняет депутата от ареста в течение парламентской сессии и 40 дней до ее начала и после ее окончания в связи с производством по гражданскому делу. Арест члена парламента за слова, произнесенные в палате, не может быть произведен, поскольку это было бы нарушением привилегии свободы слова. Однако член парламента не имеет привилегии от ареста в связи с уголовным производством.